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外资并购中的反垄断审查
作者:林涛  文章来源:  点击数 52  更新时间:2010/6/11 9:25:59  文章录入:admin

外资并购中的反垄断审查


[内容提要] 

  随着《反垄断法》的颁布实施以及相关配套法规及措施的不断完善,我国外资并购反垄断立法、执法迈上了一个崭新的台阶。本文试对我国外资并购中的反垄断审查(即经营者集中审查)体系作一个简单的总结和梳理,包括外资并购反垄断审查的法律依据、经营者集中定义、反垄断审查执法部门、经营者集中的申报、经营者集中的审查、经营者违法集中的处罚以及经营者提起行政复议及/或行政诉讼。

主题词:外资并购 经营者集中 反垄断审查


  2007年8月30日,被誉为“市场经济宪法”的《反垄断法》获十届全国人大常委会第二十九次会议高票通过,并自2008年8月1日起施行;2008年8月3日,《国务院关于经营者集中申报标准的规定》宣告生效;2008年8月23日,经营者集中的执法部门--商务部反垄断局(以下简称“反垄断局”)挂牌成立。至此,我国外资并购反垄断立法、执法迈上了一个崭新的台阶(虽然相关配套法规尚需不断完善),同时也宣告了在我国施行逾五年的包括《外国投资者并购境内企业暂行规定》及《外国投资者并购境内企业的规定》在内的相关反垄断审查条款退出历史舞台。

  自《反垄断法》实施以来至2009年3月20日,商务部共收到40起经营者集中申报,反垄断局依法立案审查了29起,目前已审结25起:其中无条件批准23起,附限制性条件批准1起(英博集团公司收购AB公司),禁止了1起(可口可乐公司与中国汇源果汁集团的经营者集中)。可以说,当前中国的反垄断审查(尤其是经营者集中审查)得到了全球各界人士前所未有的关注。笔者结合自身长期从事外资并购的经验,试对我国外资并购中的反垄断审查(即经营者集中审查)作一个简单的总结和梳理。

1. 外资并购反垄断审查的法律依据
1.1 法律:《反垄断法》第四章“经营者集中”;
1.2 行政法规:《国务院关于经营者集中申报标准的规定》;
1.3 部门规章:拟出台(已出征求意见稿)的《经营者集中申报暂行办法》、《经营者集中审查暂行办法》及《关于对未达申报标准涉嫌垄断的经营者集中调查处理的暂行办法》等;
1.4 规范性文件:反垄断局出台的《关于经营者集中申报的指导意见》及《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》等。

2. 经营者集中定义
反垄断法及相关配套法规中并未对经营者集中作出直接定义,而是用列举的方式规定了经营者集中的三种方式:
2.1 经营者合并;
2.2 经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权;
2.3 经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。
根据《经营者集中申报暂行办法(征求意见稿)》的规定,上述“取得对其他经营者的控制权”包括:(一)取得其他经营者50%以上有表决权的股份或资产;(二)虽未取得其他经营者50%以上有表决权的股份或资产,但通过取得股权或资产以及通过合同等方式,能够决定其他经营者一名及以上董事会成员和核心管理人员的任命、财务预算、经营销售、价格制定、重大投资或其他重要的管理和经营决策等。 此外,该征求意见稿还规定:“两个或两个以上经营者共同设立一个新的企业,构成《反垄断法》第二十条所称的经营者集中”。
3. 反垄断审查执法部门
《反垄断法》实施之前,商务部和国家工商总局共同承担外资并购反垄断审查的执法工作;《反垄断法》施行之后,根据国务院职能分工,商务部是负责经营者集中审查的执法部门,反垄断局具体承办这项工作[商务部、国家工商总局、国家发改委三部门分工执掌反垄断执法权,分别负责对“经营者集中”、“滥用市场支配地位”和行政垄断及价格垄断行为的执法。国家发展和改革委员会已成立价格监督检查司,负责“依法查处价格违法行为和价格垄断行为”;国家工商行政管理总局成立了反垄断与不正当竞争执法局,负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作(价格垄断行为除外)]。
值得注意的是,根据反垄断法第三十一条的规定:对外资并购国内企业或者以其他方式参与经营者集中,涉及国家安全的,除依照本法规定进行经营者集中审查外,还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。根据笔者的理解,该等“国家安全审查”与反垄断法并无直接关系,其职能将由发改委、商务部等部委组成的部际联席会议来共同承担。
4. 经营者集中申报标准
 《国务院关于经营者集中申报标准的规定》规定:经营者集中达到下列标准之一的,经营者应当事先向国务院商务主管部门申报,未申报的不得实施集中:
4.1 参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币,并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币;
4.2 参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币,并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。
  营业额的定义及计算办法,《经营者集中申报暂行办法(征求意见稿)》已作出具体规定。
应注意的是,即使经营者集中未达到上述规定的申报标准,但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,反垄断局也应当依法进行调查,商务部目前已公布了《关于对未达申报标准涉嫌垄断的经营者集中调查处理的暂行办法(草案)》的征求意见稿。

5. 经营者集中申报主体
根据《关于经营者集中申报的指导意见》:经营者合并方式的集中,由参与合并的全部经营者申报;其他方式的经营者集中,由取得控制权或施加决定性影响的经营者申报,其他经营者予以配合。 申报人可以自行申报,也可以依照有关规定委托他人代理申报。

6. 经营者集中申报文件
申报的文件、资料包括但不限于如下内容(具体内容及细节应参照商务部反垄断局《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》):
6.1 申报书。申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所、经营范围、预定实施集中的日期。申报人身份证明或注册登记证明,境外申报人须提交当地有关机构出具的公证和认证文件。委托代理人申报的,应当提交经申报人签字的授权委托书。
6.2 集中对相关市场竞争状况影响的说明。包括:集中交易概况;相关市场界定;参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力;主要竞争者及其市场份额;市场集中度;市场进入;行业发展现状;集中对市场竞争结构、行业发展、技术进步、国民经济发展、消费者以及其他经营者的影响;集中对相关市场竞争状况影响的效果评估及依据;有关方面的意见,如地方政府和主管部门的意见等。
6.3 集中协议。包括:各种形式的集中协议文件,如协议书、合同以及相应的补充文件等;支持集中协议的各类报告,如集中交易的可行性研究报告、尽职调查报告、行业发展研究报告、集中策划报告以及交易后前景发展预测报告等。
6.4 参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告。
6.5 反垄断局要求提交的其他文件资料。

7. 经营者集中豁免申报
《反垄断法》第二十二条规定:经营者集中有下列情形之一的,可以不向国务院反垄断执法机构申报:
7.1 参与集中的一个经营者拥有其他每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产的。
7.2 参与集中的每个经营者百分之五十以上有表决权的股份或者资产被同一个未参与集中的经营者拥有的。

8. 经营者集中审查时限
反垄断局经营者集中审查工作分两阶段进行:
8.1 为期30天的初步审查阶段。
初步审查阶段从正式立案受理之日起开始启动,30天届满前,反垄断局做出是否实施进一步审查的决定,并书面通知经营者,商务部做出审查决定前,经营者不得实施集中,反垄断局作出不实施进一步审查的决定或者逾期未作出决定的,经营者可以实施集中。
8.2 为期90天的进一步审查,必要时还可延长60天。
反垄断局决定实施进一步审查的,应当自决定之日起九十日内审查完毕,作出是否禁止经营者集中的决定,并书面通知经营者。作出禁止经营者集中的决定,应当说明理由。审查期间,经营者不得实施集中。 有下述情形之一的,反垄断局经书面通知经营者,可以延长前款规定的审查期限,但最长不得超过六十日:(一)经营者同意延长审查期限的;(二)经营者提交的文件、资料不准确,需要进一步核实的;
(三)经营者申报后有关情况发生重大变化的。 反垄断局逾期未作出决定的,经营者可以实施集中。

9. 经营者集中审查内容
根据《反垄断法》第二十七条的规定,反垄断局主要从如下几个方面对经营者集中进行审查:
9.1参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力;
9.2 相关市场的市场集中度;
9.3经营者集中对市场进入、技术进步的影响;
9.4经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响;
9.5 经营者集中对国民经济发展的影响;
9.6 反垄断局认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。

10. 经营者集中审查方式
根据《反垄断法》第三十九条的规定, 反垄断局调查涉嫌经营者集中行为,可以采取下列措施:
10.1进入被调查的经营者的营业场所或者其他有关场所进行检查。
10.2询问被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人,要求其说明有关情况。
10.3 查阅、复制被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位或者个人的有关单证、协议、会计账簿、业务函电、电子数据等文件、资料。
10.4 查封、扣押相关证据。
10.5 查询经营者的银行账户。
在实践中,反垄断局可以采取包括但不限于上述措施的工作方式实施调查。以可口可乐和汇源果汁经营者集中案为例,反垄断局通过书面征求意见、论证会、座谈会、听证会、实地调查、委托调查以及约谈当事人等方式,先后征求了相关政府部门、相关行业协会、果汁饮料企业、上游果汁浓缩汁供应商、下游果汁饮料销售商、集中交易双方、可口可乐中方合作伙伴以及相关法律、经济和农业专家等方面意见。

11. 竞争问题评估
以下援引可口可乐和汇源果汁经营者集中案中反垄断局的评估结论,从中可以分析反垄断局对于竞争问题进行评估及决定是否禁止经营者集中的主要思路:
a) 集中完成后,可口可乐公司有能力将其在碳酸软饮料市场上的支配地位传导到果汁饮料市场,对现有果汁饮料企业产生排除、限制竞争效果,进而损害饮料消费者的合法权益。
b) 品牌是影响饮料市场有效竞争的关键因素,集中完成后,可口可乐公司通过控制“美汁源”和“汇源”两个知名果汁品牌,对果汁市场控制力将明显增强,加之其在碳酸饮料市场已有的支配地位以及相应的传导效应,集中将使潜在竞争对手进入果汁饮料市场的障碍明显提高。
c) 集中挤压了国内中小型果汁企业生存空间,抑制了国内企业在果汁饮料市场参与竞争和自主创新的能力,给中国果汁饮料市场有效竞争格局造成不良影响,不利于中国果汁行业的持续健康发展。

12. 反垄断审查的中止及恢复
《反垄断法》第四十五条规定: 对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为,被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的,反垄断执法机构可以决定中止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。反垄断执法机构决定中止调查的,应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者履行承诺的,反垄断执法机构可以决定终止调查。
有下列情形之一的,反垄断执法机构应当恢复调查:(一)经营者未履行承诺的;
(二)作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化的;(三)中止调查的决定是基于经营者提供的不完整或者不真实的信息作出的。

13. 经营者集中审查结果
根据《反垄断法》第二十八条、第二十九条的规定:“经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是,经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响,或者符合社会公共利益的,国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。对不予禁止的经营者集中,国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件”。
商务部审查经营者集中案件,可能有两类审查结果:一是禁止;二是不予禁止,具体包括无条件批准和附加限制性条件批准。针对具体案件对相关市场竞争造成的损害不同,商务部可以附加三类限制性条件: 一是结构性救济,即强制交易方对其部分资产进行剥离;二是行为性救济,即禁止并购企业从事某种可能产生排除或限制竞争效果的滥用行为;三是混合型救济(前两种条件的结合),不仅强迫合并企业进行剥离,还要求对其并购后行为施加限制。

14. 审查结果公告
根据反垄断法的要求,审查决定的发布方式有两种:对于禁止经营者集中的决定或者对经营者集中附加限制性条件的决定,商务部应及时向社会公布;对于其他决定,则只通知申报方。

15. 经营者违法集中的处罚
《反垄断法》第四十八条规定: 经营者违反本法规定实施集中的,由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态,可以处五十万元以下的罚款。

16. 经营者提起行政复议及/或行政诉讼
《反垄断法》第五十三条规定:对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的,可以先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。因此,经营者不服反垄断局行政决定的,必须依法先提起行政复议(行政复议为行政诉讼的前置程序)。