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小灵通退市带来问号一串
作者:张国卫  文章来源:  点击数 111  更新时间:2009/2/11 22:24:28  文章录入:gaoze

    中国移动、中国联通和中国电信近日陆续向媒体透露,已收到工业和信息化部《关于“1900—1920MH”频率无线接入系统相关事宜的通知》(下称《通知》),文件要求相关电信运营企业在2011年底前完成该频段清频退网。尽管工业和信息化部尚未将此《通知》公之于众,但因这个频段10余年来一直为小灵通所用,这一消息被普遍解读为“小灵通3年内退市,为TD—SCDMA让道”。

  消息见诸报端后引起轩然大波,公众对让小灵通退市的决策颇多疑声。

  小灵通,一定要退市吗?

  赞成方:小灵通技术落后,退市让出相应频段可加速TD—SCDMA市场繁荣。

  反对方:小灵通具有辐射小、费用低等优点,7000万用户绝大多数希望继续使用。小灵通与3G可并存发展。

  1998年1月,浙江省杭州市余杭区正式开通小灵通,实行单向收费,月租费为20元,资费为每分钟0.2元,这标志着小灵通正式进人我国市场。2000年6月,原信息产业部下发通知,将小灵通定位为“固定电话的补充和延伸”,标志着限制小灵通发展的政策有所松动。截至2004年4月,小灵通用户总数突破4700万,覆盖了全国31个省、市、自治区的355个城市。到2006年8月底,全国小灵通的用户达到9300万。

  小灵通何以得到如此迅猛发展?小灵通尽管技术含量比较低,但它有省电、辐射少、音质音量好、绿色环保、通话时间长等优点,且费用相对低廉,所以深受用户欢迎。

  按照业内人士解释,有关部门作出小灵通退市的决策,主要是技术方面原因。我国当年划给小灵通使用的频段是“1900—1920MH”工业和信息化部现在要求所有“1900—1920MH”频段无线接人系统应在2011年底前完成清频退网工作,是为了确保不对TD—SCDMA系统产生有害干扰,以让出频段支持3G发展。

  由从事TD—SCDMA标准及产品的研究、开发、生产、制造、服务的企事业单位自愿组成的社会团体TD产业联盟的秘书长杨骅赞成小灵通退市:从3G产业和市场兴盛的角度来讲,让小灵通2011年退网已经有些迟了,这一规定对TD—SCDMA未来的市场兴盛是一个利好。“作为过渡性技术,小灵通已难以满足人们日益高涨、花样繁多的通信需求。”国家无线电频谱管理研究所高级顾问何廷润表示,“即便投人巨资对小灵通技术进行升级换代,也难以达到3G的技术水准。从技术上看,小灵通的确应该退出历史舞台了。”工业和信息化部的统计数据也显示,近年小灵通用户数呈现下降趋势,全国小灵通用户数已由2006年的9000多万降至2008年底的近7000万户。

  公众的态度如何?央视关于小灵通用户是否希望继续使用小灵通的网络调查结果显示,有超过七成参与调查的网友选择了“希望”。对于小灵通是否会对TD—SCDMA系统产生有害干扰这个问题,有“小灵通之父”之称的杭州电子科技大学教授、浙江省杭州市余杭区电信局局长徐福新说,现在没有一个地方因为小灵通的干扰而TD没有开展好的,“如果TD的确需要发展,等它有1亿用户以上,再提出来让小灵通退网也不迟”。对于频谱资源的担心,徐福新认为现在的频谱资源足够用,目前分配给TD的频谱资源,根据技术分析,发展用户完全没有问题。现在小灵通虽然跟TD在同一个频段上,但它们还是分频段的,现在完全不会干扰TD的正常运行——也就是说,小灵通与3G是可以并存发展的。

  有资料显示,3G业务相当发达的日本,小灵通用户仍占移动通讯市场的4%份额,小灵通上网业务甚至占到数据市场的40%。据此,有人士总结认为,在3G高度发达的日本,小灵通用户能稳定在400多万用户的数量,说明小灵通决非没有市场需求。既如此,为什么小灵通与3G就不能共存?据专家介绍,现在西方发达国家的4G技术开发已经相当成熟,我国的4G技术也在开发之中,4G技术应用后3G是否也必须让路?

  退市,一纸《通知》合适否?

  专家:退市涉及7000万小灵通用户的权益,决策应征求他们意见,并及时向公众披露有关信息。

  律师:呼吁对此进行反垄断调查

  2月3日,小灵通退市的消息见诸报端。2月9日,记者登录工业和信息化部官方网站,但依然没有见到《通知》,甚至没有与《通知》有关的信息。

  《通知》是否应该向社会公开?对此,中国政法大学法学院教授、博士研究生导师刘莘认为,《政府信息公开条例》已于2008年5月1日起施行,条例第九条之(一)规定,对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息,行政机关应当主动公开。《通知》虽然主要针对运营商,但决定关系到7000万小灵通用户的切身利益,属于行政机关应当主动公开的信息,工业和信息化部没有理由不公开。

  在工业和信息化部没有主动公开《通知》的情况下,北京中银律师事务所律师董正伟通过挂号信的方式,向工业和信息化部发出政府信息公开申请,希望工业和信息化部能公开《通知》这一文件,并在适当时候召开听证会,由消费者来决定小灵通是否退市。董正伟认为,《通知》还涉嫌违反《反垄断法》。《反垄断法》第三十二条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”第三十六条规定:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,强制经营者从事本法规定的垄断行为。”工业和信息化部下发通知限令小灵通三年退市,实际上是有意推广3G手机,这相当于强迫部分消费者接受3G服务,就会产生相应的市场垄断。因此,工业和信息化部发文要求电信、联通停止小灵通业务明显涉嫌行政干预企业实施垄断经营。对于潜在用户来说,限令小灵通退市,实际上是驳夺了其选择使用小灵通的权利。他呼吁《反垄断法》执法部门对此依法展开调查。

  刘莘认为,小灵通退市是一种政策性调整,在作出退市决策之前必须履行哪些手续虽然法律上没有明文规定,但行政机关必须遵守一些基本的准则。比如2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,其中对程序正当就有具体要求:“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。”虽然《纲要》不能作为提起诉讼的依据,但作为建设法治政府的纲领性文件,各级政府应当按照《纲要》的要求逐步规范自身的行政行为。行政决策如果不遵循一定的基本准则,那么公众的质疑就是难免的。

  法学博士、清华大学法学院副教授何海波认为,《通知》不但涉及三家电信企业的利益,更涉及7000万小灵通用户的权益问题,及时公开信息,可以增强公众的可预期性,使现实的小灵通用户和潜在的用户能够进行妥善的选择和安排。何海波认为,《通知》实际上是以行政指导的方式在干预市场,行政管理部门以行政指导的方式干预市场并不是完全不可以,但对那些带有一定强制性的措施,应当事先听取意见,并向公众说明正当的理由。

  退市造成用户损失,如何补偿?

  工业和信息化部应该对小灵通退市可能给用户造成的损失进行评估,在条件成熟时出台补偿方案。

  面对小灵通用户的担心,小灵通的主要运营商中国联通和中国电信作出了积极的反应:中国联通市场部有关人士表示,公司将认真研究该频段内现有小灵通用户的转网方案,妥善解决可能遇到的困难,现阶段小灵通用户的使用不会受到影响;中国电信计划让小灵通用户转网,每月话费额度较高的用户将力争其转到新推出的189后付费品牌上,一些低端用户希望其迁人133、153的预付费品牌上,并可能会采取补贴手机的方式进行。

  但公众更为关心的是,工业和信息化部是否能有所作为?何海波认为,小灵通退市不单单是运营商的事,作为行政主管部门,工业和信息化部应该对小灵通退市可能给用户造成的损失进行评估,在条件成熟时出台具体的补偿方案,条件欠成熟时也应该拿出一个指导性的意见。比如如何完成用户的转网、退网工作,由此给用户造成的损失应该由运营商还是国家给予合理补偿等,“总之,行政主管部门应当以公开的、坦诚的、负责任的姿态面对广大小灵通消费者”。

  有评论认为,小灵通的存在能让一个产业处于一种紧张的竞争之中,对打破垄断经营体制具有不可缺少的作用。如果小灵通的退出仅是为了便利于少数垄断巨头经营的便利、牟取暴利的便利,实质上是一种体制的悲哀。小灵通的进退应该由市场来决定、由消费者决定,而不能由主管部门一句话就敲定。

  北京市石景山区远洋山水小区的居民张先生因离自己的工作单位很近,2008年他为自家的固定电话开通了小灵通同号服务,“一个月就5元钱的服务费,在单位也能接听家里的电话,不好吗?”张先生向记者打比方说:当年传呼机曾盛极一时,但随着传呼机的功能被手机替代,传呼业务自然而然地就被市场淘汰了,“干吗非得下令取消小灵通”?

  刘莘教授也主张自然淘汰机制,“市场可以解决的事情,行政命令介人是很不明智的。只有在市场依靠本身的力量无法解决的情况下,行政介人才有其合法性和合理性”。刘莘的关注不仅限于行政程序上的问题,她还思考如何从实体上规制行政机关的权力滥用问题。她主张适当地扩大人大的权限,从立法机关的层次有效地规范和制约政府行为,预防行政机关权力的滥用。